телефон в шапке

+7-999-464-41-16
с 900 до 1800, пн-пт.

site-name

Изображение в левую колонку

Контакты

Наш адрес:
Россия, 630099,
Новосибирск,
ул. Каменская, 56
(карта)
Телефоны:
редакция:
8-913-985-02-61
ответственный за выпуск:
8-999-464-41-16
ответственный за рекламу и распространение:
8-913-785-30-97
Материалы для публикации направляйте,
а также заявки на оформление подписки
и приобретение выпусков журнала
по адресу:

E-mail: sfs@nsuem.ru
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение
высшего образования

© «Новосибирский
государственный университет
экономики и управления «НИНХ»

При перепечатке и использовании
материалов
ссылка на журнал
«Сибирская финансовая школа»
обязательна

Реквизиты

ИНН 5406011041
КПП 540601001
УФК по Новосибирской области
(НГУЭУ л/с 20516X20720)
Банк получателя:
СИБИРСКОЕ
ГУ БАНКА РОССИИ//УФК
по Новосибирской области
г. Новосибирск
БИК 015004950
ОКТМО 50701000
р/сч 03214643000000015100

Проблемы реализации прав государства по эффективному управлению государственной собственностью

Вы здесь

Выпуск: 
Рубрика: 
Авторы: 
Баранова Инна Владимировна Доктор экономических наук, профессор  (baranova_sifbd@mail.ru)

И.В. Баранова - кандидат экон. наук, доцент кафедры финансов и кредита СИФБД

Проблема низкой эффективности управления государственной собственностью в целом и неэффективности применяемых технологий управления госпредприятиями, в частности, актуализирует задачу повышения качества управления государственным сектором экономики.

Как известно, анализ является функцией управления, и именно результаты аналитических исследований позволяют разработать мотивированное, обоснованное и оптимальное управленческое решение. Содержание экономического анализа, в том числе применяемые методики, обусловлены интересами собственников, субъектов анализа, и наличием исходной информации. Вместе с тем возможность применения различных аналитических процедур зависит от самого объекта управления, так как отраслевые особенности и организационно-правовая форма предприятия накладывают определенный отпечаток на экономические показатели, например, распределение и использование прибыли организации (предприятия).

Рассмотрим эту проблему применительно к государственным предприятиям.

Изучение экономической литературы позволяет выделить следующие критерии отнесения предприятий к государственным:

– взаимосвязь с государственным бюджетом (доход госпредприятия должен полностью или частично поступать в государственную казну) [1];
– государственный контроль за деятельностью предприятия [2];
– юридическая автономия [3].

Наиболее полная характеристика государственного предприятия дана Европейским центром государственного предпринимательства: «Государственным является всякое осуществляющее свою деятельность предприятие, на которое государственные власти могут оказывать прямое или косвенное влияние вследствие того, что данное предприятие находится в собственности государства, или государство участвует в его капитале, или вследствие правил, на основании которых оно управляется» [4].

Как показывает западная и отечественная практика, субъекты государственного предпринимательства различаются между собой по механизму хозяйствования, образуя разнообразные формы.

В Российской Федерации в соответствии с Гражданским кодексом (ГК) РФ создаются и действуют государственные унитарные предприятия:

– основанные на праве хозяйственного ведения (федеральные государственные предприятия и государственные предприятия субъектов РФ, муниципальные предприятия);
– основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъектов РФ, муниципальные казенные предприятия).

Государственные и муниципальные предприятия есть особая разновидность коммерческих организаций. Специфика этих субъектов гражданского права состоит в том, что их имущество находится, соответственно, в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Поэтому их можно классифицировать как единственный вид коммерческих юридических лиц, которые имеют не право собственности на принадлежащее им имущество, а вторичное вещное право.

Государственные и муниципальные предприятия являются унитарными, а их имущество неделимо и не может быть распределено по вкладам. Таким образом, государственное (муниципальное) предприятие – это юридическое лицо, учрежденное государством либо органом местного самоуправления в предпринимательских целях или в целях выпуска особо значимых товаров (производства работ или оказания услуг), имущество которого находится в государственной (муниципальной) собственности.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 6.12.99 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения», принятому в соответствии с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, сохранение предприятий в форме унитарных, основанных на праве хозяйственного ведения, допускается в случаях, установленных Правительством РФ. Это, в частности, случаи использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения национальной безопасности, функционирования воздушного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ; осуществления деятельности, направленной на решение социальных задач, включая реализацию определенных товаров и услуг по минимальным ценам, а также на организацию и проведение закупочных и товарных интервенций с целью обеспечения продовольственной безопасности государства; производства отдельных видов продукции, которые изъяты из гражданского оборота или применение которых в гражданском обороте ограничено; и т.д.

В настоящее время Правительство РФ реализует политику, направленную на сокращение количества государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Значительную их часть планируется реорганизовать, ликвидировать или продать как имущественные комплексы либо использовать для создания на базе закрепленного за ними имущества федеральных казенных предприятий. Причина такого отношения к носителям права хозяйственного ведения видится в том, что это вещное право, по мнению Правительства РФ, предоставляет предприятию слишком широкий круг правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника – государства. В связи с этим государству очень сложно контролировать тысячи существующих сегодня унитарных предприятий, многие из которых злоупотребляют своей самостоятельностью, а возможности вмешательства государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) ограничены.

Определенная логика в таком подходе, конечно, есть. Но решит ли проблему управления и сохранности государственной собственности замена унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, казенными? Формально возможности государства по контролю за действиями руководителей предприятий в этом случае действительно возрастут. Но поскольку одновременно увеличится и количество подлежащих контролю хозяйственных операций, которые придется контролировать, то реальный контроль, скорее всего, еще ослабеет. Кроме того, рост количества казенных предприятий приведет к увеличению объемов субсидиарной ответственности государства по их долгам.

Правовое положение унитарного предприятия, основанного на праве оперативного управления (федерального казенного предприятия), весьма специфично. С одной стороны, казенное предприятие создается для производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) и, следовательно, осуществляет коммерческую деятельность. С другой стороны, оно может вести хозяйственную деятельность за счет бюджетных средств, выделенных федеральной казной *. Таким образом, в части правоспособности казенное предприятие занимает промежуточное положение между коммерческой и некоммерческой организациями, то есть такое юридическое лицо может быть условно охарактеризовано как предпринимательское учреждение.

Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества (п. 5 ст. 115 ГК РФ). Стало быть, государство принимает на себя риски, связанные с деятельностью казенных предприятий, и вдобавок отвечает по его долгам всем своим имуществом, на которое может быть обращено взыскание.

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации положила начало реформе имущественных отношений, которая привела к резкому уменьшению количества государственных предприятий и снижению их роли в национальной экономике.

Как показывают данные табл. 1, количество государственных предприятий на 1 января 2005 г. составило 159,2 тыс., что в 2 раза меньше показателя на 1 января 1996 г. Доля государственных предприятий в общем количестве предприятий и организаций РФ при этом снизилась вчетверо.

Таблица 1
Динамика распределения предприятий и организаций РФ по формам собственности в 1996–2005 гг. (на 1 января)*

* Данные табл. 1, 2 рассчитаны по: Россия в цифрах. 2005: Кратк. стат. сб. / Росстат. М., 2005. 477 с.

Сокращение количества государственных и муниципальных предприятий вызвало сокращение численности работающих на предприятиях указанных форм собственности (табл. 2). Доля лиц, занятых на государственных и муниципальных предприятиях, снизилась с 42,1 % в 1995 г. до 36 % в 2004 г.

Таблица 2
Изменение численности лиц, занятых в экономике России в 1995–2004 гг., по формам собственности организаций

Аналогичные тенденции происходят и в промышленности.

Количество государственных предприятий сократилось с 4,8 тыс. в 2000 г. до 4,1 тыс. в 2004 г. при уменьшении численности персонала с 1791 тыс. чел. до 1465 тыс. чел. (табл. 3).

Таблица 3
Динамика основных показателей организаций промышленности РФ в 2000–2004 гг.*

* Табл. 3, 4 рассчитаны по: Промышленность России. 2005: Стат сб. / Росстат. М., 2006. 460 с.

Рост объема промышленной продукции государственных предприятий в 1,9 раза с 2000 г. по 2004 г. объясняется воздействием инфляционной составляющей. Фактически происходит снижение доли промышленной продукции государственных предприятий в общем объеме промышленной продукции – с 8,2 % в 2000 г. до 6,7 % в 2004 г. (табл. 4).

Таблица 4
Изменение структуры промышленного производства РФ по формам собственности в 1995–2004 гг., % от общего объема (количества)

Следует отметить неравномерное распределение объема промышленной продукции и численности промышленно-производственного персонала государственных предприятий по федеральным округам и субъектам РФ. Так, в целом по стране численность производственного персонала государственных предприятий в общем количестве занятых в промышленности РФ в 2004 г. составила 12,2 %, тогда как в Сибирском федеральном округе – 14,2 %, в Новосибирской области – 25,2 % (табл. 5).

Таблица 5
Распределение объемов промышленной продукции и численности промышленно-производственного персонала по формам собственности предприятий в Сибирском федеральном округе в 2004 г., %

Выявленные изменения роли госпредприятий в национальной экономике объясняются процессами приватизации. Динамика приватизации государственных предприятий нарастающим итогом с 1998 г. по способам приватизации (рассчитана по: Российский статистический ежегодник. 2005 / Госкомстат РФ. М., 2006) представлена на рисунке.

Динамика приватизации унитарных предприятий в 1998–2004 гг. (нарастающим итогом)

Как показывает опыт стран СНГ, скоротечная ликвидация государственного сектора, его безграничная приватизация может иметь губительные последствия. Заметная часть ученых-экономистов постсоциалистических стран выступает за сохранение государственного сектора экономики в рыночной среде, по крайней мере, на ближайший период. К сожалению, проблеме эффективного управления государственным имуществом в условиях качественно изменившейся экономической и социально-политической среды уделяется явно недостаточное внимание [5].

Актуальность проблемы повышения эффективности управления в государственном секторе обусловлена особой значимостью функций социального обслуживания населения и ростом финансовых ресурсов, направляемых на его развитие. Управление может считаться эффективным, если государственный сектор экономики, используя бюджетные средства, стремится к достижению поставленной цели. Однако цели, заявленные в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на 2006–2008 гг., не имеют количественного измерения. В этой связи необходимо решить:

– что считать объектом управления в государственном секторе экономики (производство услуг или потребление финансовых ресурсов из бюджета);
– какие целевые установки должны быть определены и какие результаты получены в процессе управления государственной собственностью в целом и государственными предприятиями, в частности.

Наиболее распространенная трактовка управления собственностью в экономической литературе связана с повышением ее доходности. Считаем, что в условиях проводимой в РФ бюджетной реформы, перехода на программно-целевой метод планирования, на управление результатами, управление госсобственностью в целом и госпредприятиями в частности должно быть ориентировано на повышение результативности и эффективности государственного управления. Но здесь появляется другая проблема – отсутствие применительно к российским условиям системы показателей и методики оценки результативности и эффективности государственного управления.

Так как госсектор включает в себя разного рода предприятия, производящие товары, оказывающие услуги, то государство представляет собой одновременно и политическую систему в виде аппарата власти, и субъект экономической деятельности. Следовательно, цель функционирования государственной собственности носит двойственный характер и проявляется на двух уровнях

На макроуровне – способствование осуществлению государством конституционных функций и удовлетворение жизненно важных потребностей общества. Здесь на первый план выходит задача максимизации эффективности национальной экономики в целом, а не достижения рентабельности отдельного хозяйственного объекта.

На микроуровне – максимизация коммерческой эффективности использования объектов госсобственности: государственных, муниципальных и казенных предприятий.

К числу общих показателей эффективности деятельности госпредприятий следует относить количество произведенных товаров (работ, услуг), выручку от продаж, чистую прибыль, себестоимость, уровень трудовых и материальных затрат на единицу продукции, оборачиваемость средств, рентабельность и др.

Что касается распределения сфер ответственности за достижение результатов между административными уровнями госсектора, то задачи государственных предприятий ограничиваются достижением количественных результатов, а полномочия правительства связаны с обеспечением общественного эффекта. И только деятельность министерств увязывает эти результаты и полномочия между собой.

Возможности эффективной реализации прав государства по управлению и распоряжению госпредприятиями в настоящее время ограничены в силу целого ряда принципиальных проблем:

1) ввиду многочисленности решаемых государством задач, а также разнообразия функций по отношения к предприятиям госсектора государство испытывает объективные трудности при проведении последовательной политики в отношении госпредприятий;

2) государственные предприятия в своей деятельности должны сочетать решение предпринимательских задач с удовлетворением определенных общественных потребностей (нужд), и здесь есть объективное противоречие;

3) объективно существующий конфликт между предпринимательскими и общественными интересами в ходе деятельности государственных предприятий затрудняет оценку качества менеджмента: крайне сложно определить, является неудовлетворительное финансовое состояние госпредприятия следствием необходимости соблюдения общественных интересов или низкой квалификации менеджеров, а может быть, результатом неэффективных решений чиновников;

4) подчинение деятельности госпредприятий удовлетворению определенных общественных потребностей не позволяет свести оценку эффективности их функционирования исключительно к величине получаемых государством прямых доходов в виде дивидендов или доли прибыли; необходимо рассмотреть мультипликативный эффект для национальной экономики в целом, исчислить который весьма непросто.

Таким образом, определение эффективности деятельности государственных предприятий в рыночной экономике имеет свою специфику. Экономическая эффективность проявляется в форме прибыли, однако госпредприятия могут быть и убыточными, низкоприбыльными, но в силу своей роли в системе общественного производства и высокой социальной значимости считаться обществом (государством) объективно необходимыми и в этом смысле эффективными.

Система управления предприятиями нуждается в разработке адекватных методов и инструментов управления, тщательно подготовленных собственником – государством. Собственник имущества в настоящее время определяет порядок установления и утверждения показателей планов (программ) финансово-хозяйственной деятельности государственного унитарного предприятия; утверждает показатели экономической эффективности и контролирует их выполнение; утверждает бухгалтерскую отчетность. Сказанное выше также подтверждает необходимость создания системы аналитического обеспечения процесса управления госпредприятиями. Считаем, что одним из инструментов управления должен стать аудит эффективности.

Аудит эффективности государственной собственности позволяет проанализировать степень полезной отдачи имущества, находящегося в государственной собственности, и определить потенциальные возможности его более рационального использования, оценить эффективность управленческой деятельности на госпредприятиях, влияние конкретного результата на деятельность госпредприятия в целом и качество его работы. Таким образом, аудит эффективности позволяет собственнику (государство) определить рациональность использования принадлежащей ему собственности, и выработать необходимые управленческие решения по оптимизации ее использования.

Примечания
1. Аткинсон Б., Стиглиц Дж. Лекции по экономической теории государственного сектора. М.: Аспект–Прогресс, 1995. 354 с.
2. Ахмадеева М.М., Витчукова Е.А.  Управление государственными унитарными предприятиями. Йошкар-Ола: МарГТУ, 2004. 223 с.
3. Эволюция государственного предпринимательства в условиях единого рынка / Под ред. И.В. Клиновой. М.: Общество и экономика, 1997. 245 с.
4. Государство в рыночной экономике. Введение в рыночную экономику: Учеб. пособие / Под. ред. А. Лившица, А. Никулина М.: Высш. шк., 1994. 289 с.
5. Государственный сектор экономики [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://sre.mnogosmenka.ru/sre0151/sre0160.htm/.
6. Основы внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, в условиях казначейской системы исполнения бюджета / А.С. Бараховский, А.В. Бусарова, Е.С. Ваксова и др.; Центр исслед. бюджет. отношений. М.: УРСС, 2004. 261 с.
7. Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями / С. Баткибеков, Л. Гребешкова, И. Дежина и др.; Консорциум по вопросам прикладных экономических исследований. М.: Ин-т экономики переход. периода; Рабочий центр экон. реформ, 2003. 539 с.
8. Радионова В.Г. Управление в государственном секторе экономики: Учеб. пособие. М.: МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2001. 54 с.


[*] - См.: Указ Президента РФ «О реформе государственных предприятий» от 23.05.94 г. № 1003; постановления Правительства РФ «Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия» от 12.08.94 г. № 908; «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» от 06.10.94 г. № 1138.